新疆试点预示了中国油气改革新谋略
2015-07-23 03:42:48 来源: 上海证券报·中国证券网(上海)
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新疆能源产业涵盖了进口、生产、消费、综合利用等各个环节，新疆又担负着连接和建设丝绸之路经济带的重要使命，天时、地利和人和，让新疆成为油气资源上游改革试点首选。而细看方案，改传统的行政授予为招标制、试点改革区块同时包括增量和存量区块、充分考虑资源所在地的利益诉求、探索建立一套完善的进入、退出和转让机制四个方面，是今次新疆油气资源上游领域改革试点的最大亮点。
国土资源部本月早些时候发布了新疆石油天然气勘查区块招标公告，首次通过招标出让石油天然气勘查开采权，这不仅标志着以新疆为试点的油气资源上游领域改革拉开序幕，也为外界预判未来油气改革方案提供了很好的思路和线索。
我国油气改革综合试验之所以选择新疆，是因为新疆能源产业涵盖了进口、生产、消费、综合利用等各个环节：新疆油气资源丰富，在第二次全国油气资源评价中，新疆陆上石油、天然气、煤层气资源预测量分别占全国30%、34%、26%；新疆是我国向西开放的桥头堡，是构建丝绸之路经济带的排头兵，担负着连接和建设这条经济带的重要使命；新疆现有油气市场主体相对充足。目前国内三大油气企业均已进入新疆常规油气领域，民营能源公司
广汇能源、
准油股份不仅上市，还先后在哈萨克斯坦投资区块，且广汇能源还获得了原油进口权和相应配额。此外，新疆有一批充分市场化的油田技术服务企业。
中石油也早已敲定新疆为勘探开发领域混合所有制改革试点，拿出克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块不超过49%的股权引入地方国有资本及民营资本。笔者去年底就呼吁过将新疆列为我国油气改革综合试验区，现在，天时、地利和人和，终于让新疆成为试点首选。
鉴于我国油气行业存在市场供求不平衡；基础设施建设落后；法律体系不够完善；国有油气企业政企不分，市场主体不够规范；行业进入标准过高，竞争不够充分，垄断尤其是行政性垄断现象突出；油气价格难以完全由市场形成，油气价格扭曲；油气管理“重审批、轻监督”现象突出，政府存在职能越位、缺位、不到位现象等诸多问题，未来要想促进我国油气产业持续发展，油气改革就不应仅是集中于局部的“点式改革”，而应是面向全产业链条的“链式改革”。而在整个产业链条中，正如
中石化老专家张抗先生所言：“在目前上中下游都有相当充分且相对平衡发展的情况下，油气产业链的正常运行和持续发展更大程度上决定于上游不断发现、探明新油气田并向市场提供稳定且不断增长的供应。”因此，油气体制改革的关键在上游的区块垄断，上游领域的垄断制约着中下游市场化进程，不打破这种垄断，民营企业没有油源，油气管网设施的公平开放难免成为空谈。
由此观之，改传统的行政授予为招标制、试点改革区块同时包括增量和存量区块、充分考虑资源所在地的利益诉求、探索建立一套完善的进入、退出和转让机制四个方面，是今次新疆油气资源上游领域改革试点的最大亮点。
按之前出台的《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》，申请勘查石油、天然气，应提交国务院批准设立石油公司或同意石油、天然气勘查的批准文件及勘查单位法人资格证明。在这种规定下，非国有资本实质上很难获得油气勘查的批准。这次新疆试点方案，明确说明“经国务院同意”，“采用资格后审办法对投标人进行资格审查，在开标后由评标组照招标文件规定的标准和方法，审查投标人资格。领取招标文件时，对投标人进行一般情况审查。”对投标人不采用事前审批制，而是资格后审，这才是真正意义上的放宽市场准入。按此次国土部参与招标的条件，满足境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产10亿元的内资公司都可以参与投标。在此条件范围内，不分国企、民企、石油企业或非石油企业都可竞标。
对油气资源上游领域改革，对区块招标或转让，之前有不少人建议应注重增量而不是存量，理由是这样改革阻力小，成本较低，相对容易操作。但此次公告推出的六个区块，既有国家财政出钱地质调查，没有被现有国有石油公司登记的区块（即空白区块，在改革中这被视为增量），也有中石油和中石化退出的区块（在改革中这被视为存量）。由于退出的区块涉及中石油和中石化的现有利益，操作起来有阻力，所以需要政府部门与国有石油公司多次协商和沟通。这反映出国家在油气资源上游领域改革的力度和决心，未来油气资源上游领域改革也将会涉及存量区块。
无论是中央还是地方，政府还是企业，油气资源都是一笔巨大的财富，而任何改革都意味着利益的重新平衡或转移。基于此，新疆试点改革方案充分考虑了央企与地方企业、企业与地方之间的利益平衡，并突出了对地方经济发展的支持，积极协调、支持新疆企业与中石油、中石化建立合作共赢、利益共享机制，在石油公司矿业权区块内，通过合资合作方式开展油气勘查开采。在油气勘查区块招标中，在企业承诺的勘查工作量相同时，新疆企业优先获得区块；还明确规定中标企业转入开采后应在资源地注册企业；国家将加大新疆油气基础地质调查力度，以进一步摸清资源家底。据估算，按新疆油气5000万吨油当量的产量计，单资源税一项，新疆就能增加地方税收90亿元左右。
新疆这次试点还在探索完善既适合油气勘查开采特点又能发挥市场配置资源决定性作用的竞争性出让制度。通过区块面向社会公开招标，符合准入条件的企业均可参与投标，承诺勘查工作量多的企业中标，明确规定“探矿权三年到期后，对勘查投入进行考核，完成承诺勘查工作量的，按原面积延续探矿权;未完成承诺勘查工作量的，按照未完成比例执行履约保函，核减区块面积后延续探矿权”。这实际上是在探索建立一个油气资源区块的退出和转让机制。
当然，尽管新疆首次开放六个油气勘查区块，意味着油气上游领域改革破冰，具有里程碑的意义，但对于整个油气行业来说，此次试点改革只是万里长征走完第一步。油气资源勘查开采高风险、高投入、高技术、长周期、高回报，对竞标企业的经济实力、风险防范意识和风险控制措施等要求较高，再加上当前整个油气行业正在经历的低迷行情，国际石油巨头都在低油价冲击下对勘探开采成本严格控制或大幅削减，这是新疆改革试点要面对的外部环境，对此可能造成的不利局面与增大的难度，我们得有充分的认识和准备。
淘淘乐乐
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