基金法多点爆破：降低准入门槛 允许员工持股

酝酿三年之久的新《基金法》终于进入审议程序。

6月30日，全国人大常委会将审议《中华人民共和国证券投资基金法（修订草案）》（下称新基金法草案），即“一读”程序，之后还有两次审议，在经过“三读”后，将会正式投票表决。

“如果争议不大，半年内就能通过。”参与修订的人士说。

6月26日，全国人大财经委副主任委员吴晓灵在人大常委会上表示，此次修改《基金法》，主要是针对近年出现的新情况。

吴晓灵所谓的新情况，主要是指私募基金的快速发展以及法律上的空白；现行基金法缺乏对基金管理公司股东和实际控制人行为的有效约束，“老鼠仓”、内幕交易屡禁不止；对基金公司的行政限制非常严格，产品审批制难以适应基金业的竞争需求，投资范围狭窄等问题。

现行《基金法》于2004年6月1日实施。较之老基金法，新基金法草案中的亮点包括新增理事会型和无限责任型基金组织形式，私募入法，降低准入门槛，严打内幕交易、“老鼠仓”，允许基金公司员工持股，允许私募基金管理公募基金等问题。

新增基金组织形式

新基金法草案中增加了基金组织形式，在现有契约型基金组织形式的基础上，引入理事会型和无限责任型基金。

理事会型基金在基金份额持有人大会下设理事会作为常设机构，监督管理人和托管人的职权；无限责任型基金由基金管理人或与其有控制关系的机构参与基金，并对基金债务承担无限连带责任，强化对基金管理人的激励和约束。

适当降低持有人大会召开的门槛，持有人出席人数从50%调整为三分之一，并引入二次召集大会制度。

吴晓灵称，现行基金法规定的契约型基金组织形式运作机制不够灵活，基金份额持有人大会作为非常设机构，难以对基金管理人进行有效的监督和制约，投资者权益保护力度不足。

在契约型基金的基础上，通过增加理事会这种常设机构、增加基金管理人或与其有控制关系的机构承担无限连带责任的方式，强化对基金管理人的监督，完善了基金的激励和约束机制。

在法律上，投资人均为委托人和受益人，基金管理人和托管人均为受托人或共同受托人，只是在内部运作方式上略有不同。

“有意见认为，不应当将上述以公司或者有限合伙企业形式从事证券投资活动的机构纳入基金法的调整范围，对这部分机构及其投资活动，依据公司法、合伙企业法，进行工商注册及运作即可。”吴晓灵在讲话中表示。“但是经研究，考虑到这些以公司、合伙企业名义出现的证券投资机构，虽不叫证券投资基金，但是其资金募集和对外投资行为实质上仍是募集资金交由专业机构管理和投资，实践中也往往不严格按照公司法、合伙企业法运作。”

吴晓灵认为，如果仅因为其不称基金就不纳入调整范围，这将难以通过修改法律规范其募集和运作，在实践中也容易发生监管套利行为，不利于非公开募集基金行业规范发展。

“这个‘有意见认为’，其实就是我的意见，我当时的建议是取消契约型基金，以公司制或者合伙企业制这样的实体来替代。”参与基金法修订的中国政法大学教授李曙光向财新记者表示。

李曙光认为，公司和合伙企业是比较完善的企业形态，这样可以降低基金管理行业的准入门槛，当持有人超过200人，或者募集规模超过一定的规模时，就可以由证监会审批，其它可以通过工商注册完成。

全国人大财经委法案室主任朱少平向财新记者表示，基金的公司型和有限合伙型，以及公司制和有限合伙制，这是绝对不同的概念。

朱少平表示，新基金法草案初期修改时，提法是公司型和有限合伙型两种基金的组织形式，但后来上级反馈意见认为，这些概念容易混淆，因此改成了理事会型和无限责任型两种组织形式。

私募入法

新基金法草案明确将公开募集基金纳入法律监管范围。

吴晓灵表示，新基金法草案借鉴非公开募集基金的实践和国外立法的情况，对非公开募集基金做出了原则规定。规定了基金管理人的注册和登记制度，一方面要求基金管理人按照规定的条件向国务院证券监督管理机构或基金行业协会申请注册或登记，另一方面对应当注册但未申请注册或应当登记但未申请登记的基金管理人，规定了限制开立证券账户、限制证券买卖等措施。

同时，根据基金修订法草案，募集的资金总额和基金份额持有人人数低于规定数额的，豁免注册。

另外，非公开募集基金只能向合格投资者募集，合格投资者应达到规定的收入水平或者资产规模，具备一定的风险识别能力和承担能力，合格投资者累计不得超过200人。

所谓的合格投资者，指达到规定收入水平或者资产规模，并具备相应的风险识别能力和风险承受能力，其基金份额认购金额不低于规定限额的单位和个人，但这个标准是由国务院证券监督管理机构规定的。

新基金法草案还豁免了非公开募集基金的注册，仅要求进行事后报备；规定非公开募集基金禁止进行公开性宣传和推介；规范非公开募集基金的托管和基金合同必备条款。

松绑员工持股

公募基金一直被称为私募基金的“黄埔军校”，培养了大量的私募基金经理，近期公募基金“一哥”王亚伟的出走更是触动了整个行业，如何留人一直是公募基金公司面临的难题。

新基金法草案规定，基金公司可以实行专业人士持股计划，建立长效激励约束机制。但《证券法》中对于基金公司为法人股东的限制并没有取消，这意味着基金公司的股东仍将是法人。一位基金公司高管曾向财新记者表示，证监会正是依据基金公司股东为法人的条款，解释基金业员工不得持股的原因。

李曙光表示，允许股权激励，但又不修改基金公司股东是法人条款，这算是一种妥协。

“这跟国企改革很类似。中国石油 能够大规模进行员工持股么？因此只能搞小步骤的改革，留住一些基金经理。”李曙光表示。

朱少平表示，基金行业是一个垄断行业，员工持股并不符合社会公平原则，因此这次修改目的是调动基金经理的积极性。

另外，新基金法草案不再禁止基金经理炒股。

新基金法草案规定：基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。基金管理人应当建立前款规定人员进行证券投资的申报、登记、审查、处置等管理制度。同时规定，基金管理人和从业人员，不得泄露因职务便利获取的未公开信息，或者从事与该信息相关的交易活动，或者明示、暗示他人从事相关交易活动。

李曙光称，“我没有做过调研，但是这个市场大量的从业人员都在从事证券投资。就像高速规定时速不得超过120公里，但大家都跑200公里，规定还有什么意义呢？”

李曙光认为，强行规定不许买，但是大家都在私下买，这也是损害法律权威的行为。

降低门槛

新基金法草案明确放宽了基金公司的准入门槛，减少了行政干预。

新基金法草案规定，基金财产不得违反规定向他人贷款或者提供担保；可以投资上市交易的股票，债券；还可以投资证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。这为基金投资货币市场、股指期货等提供了依据。

基金管理人运用基金财产可以从事一些此前禁止的投资，但是应当遵循防范利益冲突、有利于基金份额持有人利益最大化的原则，符合证监会的规定，并履行信息披露义务。

例如，买卖基金托管人及其控股股东、实际控制人或其他有重大利害关系的公司发行的股票或者债券。

买卖基金管理人、基金托管人控股股东、实际控制人或者与其基金管理人、基金托管人有其他重大利害关系的公司承销期内承销的证券。

吴晓灵在讲话中称，基金的投资方向属于基金投资策略的自主选择，法律一般不做具体规定。公开募集的基金主要面对普通投资者，对其募集、运作和基金管理人等应严格监管，并要求投资安全性和流动性高的上市证券类资产。

对非公开募集基金的投资范围，新基金法草案放得更宽，规定可以投资于上市证券或者未上市的股份有限公司股票等其他证券。

基金产品的审批也从核准制开始转向注册制。

新基金法草案规定，注册公开募集基金，由拟任基金管理人向国务院证券监督管理机构提交文件。基金上市交易，由证监会核准变成由基金管理人向交易所提出申请。

李曙光也表示，基金业越来越市场化，民营企业也会参与更多，应该允许民营企业进入基金行业。

在基金销售、基金销售支付、基金份额登记、基金估值服务、基金投资顾问、基金评价、信息技术系统服务等服务方面，也由核准制变为了“注册或者备案”制。

而以往高不可攀的公募基金管理资格，也向私募基金管理公司放开。

新基金法草案规定，基金管理人由依法设立的公司或者合伙企业担任。担任公开募集基金管理人，应当经国务院证券监督管理机构核准。

专门从事非公开募集基金管理业务的基金管理人，其股东、高级管理人员、经营期限、管理的资产规模等符合规定条件，经国务院证券监督管理机构批准，可从事公开募集基金管理业务。

加强处罚

在放松监管降低门槛的同时，新基金法草案对违法行为的处罚规定更为细致，涵盖范围更为广泛。

新基金法草案规定基金管理公司应建立良好的公司治理结构，明确股东会、董事会、监事会和高级管理人员的职责权限，保障公司独立运作。

“基金管理人的股东及其实际控制人不得虚假出资或者为他人代持股权、抽逃出资；不得越过股东会和董事会直接干预基金管理人的日常经营活动；不得要求基金管理人利用基金财产为自己或者他人牟取利益，损害基金份额持有人利益等等。基金管理公司的董事、监事、高级管理人员未能勤勉尽责，致使基金管理公司存在重大违法违规行为或者重大风险的，国务院证券监督管理机构可以责令公司予以更换。”

吴晓灵在发言时表示，现行法律对基金管理公司股东及其实际控制人缺乏规定，对基金管理人及其从业人员监管措施不够严密，一些基金的“老鼠仓”、内幕交易等问题屡禁不止。

新基金法草案还特别规定，国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施，包括“查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料”“限制被调查事件当事人的证券买卖”“查询当事人和被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户”，甚至可能对其予以冻结或查封。

新基金法草案重要修改内容

■ 非公开募集基金

将非公开募集基金纳入调整范围，要求私募管理人向证监会或基金行业协会注册或登记

豁免非公开募集基金的注册，仅进行事后报备

■ 基金组织形式

增加基金组织形式，引入理事会型基金和无限责任型基金

■ 监管范围增加

基金管理人的股东及其实际控制人纳入监管范围

■ 投资运作管制和投资范围

放宽基金投资运作的管制，将基金募集申请由核准制改为注册制

修改基金投资范围的规定，为基金投资货币市场、股指期货提供依据

■ 基金服务机构

增加对基金服务机构的规定

■ 财产投资税收缴纳

基金财产投资的税收，依据法律由基金管理人代为缴纳或由基金份额持有人自行缴纳

■ 激励约束机制

基金管理公司可以实行专业人士持股计划，建立长效激励约束机制

■ 基金管理人本人及亲属投资

基金管理人董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突

基金管理人应当建立前款规定人员进行证券投资的申报、登记、审查、处置等管理制度