国资迷局

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《国资迷局》吴刚梁著 中国人民大学出版社

高薪有理？
面对国企高管“限薪令”，有人提出，国有企业既然是自负盈亏的企业，就应该按照市场化标准建立薪酬体制，而不是简单地行政限薪，这样既不利于激励，也不利于吸引高级人才。客观地讲，相比同等规模的民营企业，当前国有企业高管的薪酬水平其实并不算高，甚至远低于一般标准。例如，作为非国有控股的中国平安董事长，马明哲2007年年薪达为6600万元，他“日进18万元”；而作为国有控股公司的中国人寿，虽然企业规模等指标与中国平安相当，但其董事长年薪仅为199万元。中国投资公司曾两次向全球发布招聘公告，但很多慕名而来的专业人士最后却选择了放弃，原因是中投公司内部所有员工待遇都须参照国有商业银行的标准，一线人员年薪约10万美元。对于国际一流的投行人员而言，中投的薪资水平是远低于市场价的。与中投相比，同样作为从海外“挖”来的人才，中国银行风险总监詹伟坚2008年的税前收入高达1181万元，总稽核黄定坚为442万元。经济学有个概念叫“柠檬效应”，中国叫“便宜没好货”，即甘愿以低于市场价格标准效力于中投的人员，实际能力往往远低于预期，因此有人认为，中投近年来的投资业务的屡屡失利，很难说与此无关。

在2009年亚洲博熬论坛上，李荣融表示，企业领导人的薪水需要和业绩挂钩。他说：企业是经济组织，不是慈善基金会。无论哪种性质的企业，企业领导人的收入都必须跟业绩挂钩。你交给我的利润多，我应该多给你。如果他交给我的钱多，我少给他，他就走了。以前有人批评“国有企业是培训班”，人才培训完了都跑到民营企业、三资企业去了，因为人才是有价位的。 他并不看好美国的“限薪令”，他说 “据我了解，美国最近有政策，对政府出资帮助的银行高管薪酬封顶50万美元，我认为不恰当。关键是要跟业绩挂钩。有的银行亏损，高管收入就应该减，或者叫他走人；但有些业绩是升的，你也给他封顶，合适吗？用我们中国话说，干事儿不能一刀切。”
在薪酬方面，他说，我算是一个好老板，从2002年到2007年，我给1556个中央企业副总经理以上的领导，年均增加了共计4600万元薪水；而在这期间，央企平均每年增长的利润，达到了1500亿元。给这些钱，你说对不对啊?其实钱给少了，我也于心不忍。一流的企业需要一流的人才，一流的人才自然追求一流的待遇，从这个角度来说，高薪是有理的，因此，李荣融强调市场化薪酬固然是可取的，但是在中国目前的现实条件下， “市场化薪酬”只能是国企高管坐拿“天价薪酬”的最佳借口。
首先，大部分国企所处的不是一般的竞争性行业，他们的利润水平不能完全体现其经营管理能力。例如，在金融、电信、石油等行业，它们的利润主要来源于“体制性收入”和政府的优质资源。一方面，国家通过设置准入门槛、发放牌照，让他们获得了大量的超额垄断利润；另一方面，国家用纳税人的钱为它们剥离不良资产和改制上市，支付了大量的改革成本，创造各种条件增强它们的市场竞争力。中石油、中国移动、工商银行虽然每年净赚1000多亿，但很难估算利润当中到底有多少是源于行政性资源，又有多少是因为高管自身的经营能力。有人甚至认为，这些企业的高管位置是“石头狮子”都能坐得下来的“肥缺”，换谁去当高管都差不到哪儿。因此，不能把公司财务报表上的净利润、经营收入这些指标作为业绩考核的依据，跟“业绩挂钩”的市场化薪酬也无从谈起。
其次，在国有企业公司治理结构还没有建立健全的条件下，即使是天价薪酬也很难起到激励国企经营者的作用。当前，国内真正的职业经理人市场还没有建立起来，职业经理人的市场价格没有形成，向社会公开招聘高管在国企也只是“点缀”，国企经营者仍以“任命制”为主，他们的前途命运取决于政府部门的评价而非市场业绩。在任命制下，一个从来没有任何企业经营管理经验的公务员，却可能因上级“一纸调令”成为国企的董事长或总经理，薪酬水平从原来的月薪几千元一夜之间变成百万年薪，国企天价薪酬让同级别的“高官”对“高管”无限向往，同时也造成他们心理不平衡。

再次，在企业内部，由于经营业绩与经营能力关系不大，经营者将主要精力用于“跑政策”“要支持”。按照目前的体制，坏账是国家的，业绩是老总的，企业破产全民买单，高管换个地方照样升官或“发财”，“激励制度”不但起不到激励作用，反而导致企业短期行为增多。另一方面，一些真抓实干、苦心经营的国企高管，却因所处的行业不好，政策支持不多，企业经营困难，个人没有得到应有的收入。收入分配制度的不公平导致部分国企高管的心理被严重扭曲，有的甚至走上犯罪道路，近年来国企高管的经济犯罪率一直居高不下。

第3章 我的国资成了谁的盘中餐：经营者的盛宴与毒药
公司治理结构没有建立，所有者缺位，造成了内部人控制，到现在很多企业依旧没有得到实际的解决。现在的改制不是“老板”在改，而是“打工的”在改。---吴敬琏
大型垄断国企纷纷荣登“全球500强”“全球最赚钱的公司”等排行榜，但它们的最终“老板”们却并不为之喝彩，人们质疑它们“赚谁的钱”“如何赚钱”以及“为谁赚钱”。“纳税多”、“经济安全”能够成为垄断的理由吗？《反垄断法》对汇源果汁这样的民营企业可以威风一下，但对强势的垄断国企，为何却成了“纸老虎”？针对国企高管的一道道“限薪令”、“降薪令”，为何屡屡成一纸空文？高管薪酬“一管就死、一放就乱”，其中症结何在？作为国企的投资者，政府为何对红利毫无兴趣？在“再投资”“支付改革成本”的掩盖下，万亿红利其实成为国企经营者的盛宴，只有外商能够分一杯羹。千呼万唤的国企红利上交制度终于出台了，而收上来的红利最终仍在国资系统内部循环，一切与人民无关。国家投资兴办国企的初衷何在？国有产权改革陷入了进退两难的境地。如果选择继续改革，则可能出现“贱卖”国有资产的情况；如果不改革，国有资产则会如冰棒消融，进退都是国有资产流失。国有资产流失究竟是不是“伪命题”？盘中国资为何从盛宴变成毒药？为什么“在农行贪污判死刑，在中行贪污最多判15年”？国企经营与改革过程中的诸多“固疾”，病根都是所有者缺位。

国资委蚕食财政部的金融后方
国资委曲线进军金融帝国

如上节所述，在我国现阶段，由于金融的特殊性，金融国资与非金融国资实行分开管理，但是这并不意味着国资委就无缘金融国资。事实上，金融和产业在资本的连接上很难区分，金融企业也需要依靠产业资本生存与发展，在国外，金融机构背后的投资者往往都是大型产业集团。国资委下属的中央企业资金实力雄厚，业务范围广泛，它们参股与控股金融机构，具有得天独厚的优势，中央企业也是各金融机构吸引股东的首选对象。

李荣融曾表示，国资委能够成为一部分金融资产的掌控者。此话不假，因为国资委虽然不能直接投资金融企业，但可以利用旗下的中央企业，通过投资或者收购的方式，参股和控股金融机构，形成“国资委中央企业金融机构”曲线模式。例如，国资委旗下的招商局集团已经成为一家包括招商银行、招商证券、招商信诺保险、招商基金等金融机构在内的金融控股集团。据保守估计，通过“蚕食”策略，目前国资委掌握的金融国资至少超过1 万亿元。

我国的产业集团进军金融业始于上世纪90 年代中期。近年来，“打造金融控股公司”的目标已进入多个大型企业集团的战略规划，

中石油、中石化、国家电网和中国国航等一些“财大气粗”的中央企业在金融领域“ 大有作为”， 在银行业、保险业、信托业、证券业、金融租赁业等领域进行了大量的股权投资，打造它们的“金融帝国”。

央行较早的一份报告证实了国内大型企业集团热衷于“产融结合”、打造“金融控股公司”的炙热趋势。

《2006年中国金融稳定报告》披露，截至2005年6月30 日，在3515 家样本企业中，有530 家非金融企业同时投资了两种类型以上的金融机构，其中有46家达到了控股地位，而中央直属的能源、交通类大型企业集团已有17家事实上成为了产融结合型集团。央行此次调查是“以直接或间接持有金融机构 50% 以上股份作为绝对控股标准，以持有股份低于50% 但拥有人事、财务、经营决策等实际控制权为相对控股标准”。

“产融结合”大旗

产融结合是指产业部门和金融部门通过股权关系相互渗透，实现产业资本和金融资本的相互转化和融合。

国资委认为，培育具有国际竞争力的大型企业集团，必须充分认识产融结合问题的重要性和必要性。2008年9月，国资委副主任李伟率国资委“境外产融结合考察团”一行7人赴日本、韩国，就两国“产融结合”有关问题进行了考察。2009年3月，李伟又先后到中国电力财务有限公司、五矿集团财务有限公司就产融结合问题进行调研，提出中央企业的金融板块经营要围绕自身的发展规划，更好地为集团内企业服务，要培养一支懂金融、高素质的人才队伍。

产融结合的利与弊

产融结合是大势所趋。目前，世界500 强企业中，80%以上都成功地实施了产融结合的战略，实现了“金融疏通血液，产业提供利润”的良性循环。

建立金融平台是企业开展资本运营的有效方式。中国金融行业受政府管制，市场化程度远远不如制造业等实体产业，产业集团进军金融领域，一方面可以分享金融行业丰厚的垄断利润，另一方面，利用自己控制的金融平台，将金融业当作协助产业发展的“发动机”甚至“提款机”，获得可靠的、低成本的融资。

但产融结合也带来很多问题。金融是高风险的行业，企业在产融结合的过程中，大量的内部交易会加速风险传递，如果没有在金融资本与产业资本之间建立有效的“防火墙”，容易引起连锁反应。由于实体企业的积极进取精神与金融机构的谨慎经营理念格格不入，许多实体企业入股金融机构后，其激进的经营行为往往导致金融业务过度扩张，最终导致金融机构破产倒闭，崩塌的德隆系就是典型的案例。德隆系的产业过快扩张导致了资金短缺，它通过控制金融机构以寻求资金支持，最后，由于产业资金链条断裂的风险传递到旗下的金融机构，德隆集团的产业与金融一起覆灭，同时造成了大范围金融风险，影响了社会稳定。

正因为如此，官方对产融结合持谨慎态度，《2006年金融稳定报告》中明确提出，不支持产业集团直接或间接控股金融企业。此外，产融结合会模糊产业集团主业与金融业之间的界限，导致无法评价其主营业务能力，因此，李荣融也多次强调，中央企业要专注发展主业，力求主辅分离。

不能简单地下结论说产融结合好还是不好，判断产融结合是否合理的一个重要标准，就是看它能否实现产业和金融之间的真正互补。产融结合不是将产业资本与金融资本简单地相加，不是说一个企业既有实体经营又有金融业务就实现了产融结合，而是要看它们能不能发挥“1+1>2”的协同效应。

目前，国内有很多中央企业投资控股金融机构，一方面是“闲钱”太多，为规避统一分红制度（按规定央企应上交其净利润的5%~10%），它们通过金融投资可以部分转移应该上交的利润；另一方面，通过投资控股金融机构，可以扩大自己的“地盘”，调配金融资本，接近令人垂涎的金融国资。事实上，为控制金融风险，防范内部交易，我国一直对金融业务实行严厉的监管，金融机构的股东与金融机构之间的关联交易行为受到严格限制，因此，金融机构很难成为其控股股东的融资平台，产业集团也很难向金融机构贡献优质业务，金融资本与产业经营基本上是相互割裂的“两张皮”，很难实现真正意义上的互动。在这种背景下，产融结合并没有太多的实际意义。

国资委PK 金融办

与中央金融国资相比，地方金融国资体量普遍较小，但长期以来也是“多龙治水”的管理局面。在地方金融国资领域，国资委主要的对手不是财政部门，而是当地政府下设的金融工作办公室（以下称“金融办”）。

尽管财政部曾专门发文，要求地方财政部门作为金融国资的出资人，切实做好当地金融类企业国有资产的监管工作，但各地财政部门基本上没有当过“出资人”。自从2003年各地纷纷设立国资委以来，不少地方政府都授权国资委或国资公司负责管理当地的国有金融企业，包括股份制银行、城市商业银行、证券公司和信托公司等，国资委名正言顺地成为地方金融国资的出资人。然而，地方国资委作为金融国资的出资人，在很多地方实际也是名义上的，真正在履行金融国资出资人职责的机构却是金融办。

2002 年12 月，北京市政府金融工作办公室正式挂牌。而此前，上海市金融服务办公室也已经开始运转了。自2002 年以来，全国各地的省级与市级政府都纷纷成立类似的“金融办”，尽管各地政府金融办的具体名称不完全同，但模式与功能没有太多区别，而且基本上都是与党组织 金融工作委员会（以下称“金融工委”）合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。

各地金融办的基本职能是：

配合国家金融监管部门加强对本地区的金融监管，在地方政府和中央金融机构之间进行沟通。实际上它是代替财政部门或国资委履行金融国资出资人的相关职责。

关于金融办的地位以及由此产生的问题，在上海比较典型。

截至2008年，上海市属金融企业总资产达到2.4万多亿元，其中，金融国资总量约700 亿元。上海地方金融企业的国有股权较为分散，金融国资管理体制较为混乱，导致政府对金融国资的控制力较弱，为推动当地金融国资的重组与整合，近年来，上海市政府一直在探索金融国资管理体制改革。

2008年，根据上海市政府的安排，上海市财政局等5家单位将其持有的上海国际集团的股权全部划转给上海市国资委，上海国际集团成为国资委所属的国有独资公司。上海国际集团成立于2000 年4月，注册资本63亿元，拥有上海国际信托公司和上海证券两家金融机构，此外，还参股了交通银行、浦东发展银行、上海银行、申银万国证券等10 余家金融企业。

上海市国资委持有上海国际集团的全部股权，从法律上看，它是上海国际集团唯一的履行出资人职责的机构。但是实际上，这个“出资人”只具有象征意义，上海市金融工委、金融办公室在代替国资委行使很多出资人职责。金融工委作为党组织，负责上海金融国企干部的任命和考核，即“管人”；而金融办负责“管事”，也就是对上海金融中心建设和金融资产整合进行规划。在实际操作中，比如上海国际集团要转让一部分金融股权，交易方案的设计是由金融办来主导，而国资委只负责履行一些程序性的审批，比如是否履行了评估手续，是否实行了公开挂牌交易。因此，上海在金融国资的管理方面，实际上形成了多头管理的混乱局面。

由金融办履行金融国资的出资人职责，名不正，言不顺。金融办一般不在政府序列里，既不是政府的正式组成部分，也不是“实体”组织，金融办行政色彩浓厚，承担着配合金融监管工作等诸多行政管理职能，在市场化手段方面，远不如政府特设机构国资委。正因为如此，2004年底，北京市政府撤销了原北京市金融工委和北京市政府金融办公室，华夏银行、北京银行和北京国际信托投资公司等市属金融企业都被划归北京市国资委管理。

由于当地金融企业国有股权过于分散，金融国资管理体制没有理顺，以建立“国际金融中心”为己任的上海，其国有金融机构的发展水平却一直落后于北京、深圳等其他城市。上海一直没有培养出类似招商银行、平安保险这样在全国有影响力的骨干金融企业，当北京银行、南京银行等城市商业银行都已相继上市并在全国开设分支机构，而早在为此准备的上海银行却几经波折，至今未果。同时，国泰君安、申银万国、东方证券、上海证券等大部分券商也迟迟无缘资本市场。对此，上海某金融企业高管认为，“政府干预太多，而非太少。”

近期上海金融国资改革正在提速。上海金融国资改革领导小组成立，上海市副市长屠光绍将担任小组组长，该小组将推动上海金融国资的重组和整合，解决地方金融国资的管理归属不明晰问题。然而，据媒体透露，在改革方案中，赋予了上海市金融办更多实权，其主要职责从此前的9项增至13项，而且金融办与国资委、金融企业之间的关系暧昧、复杂，权利边界模糊，金融改革的“市场化取向”渐行渐远。

改革能否成功，很大程度上取决于上海市政府能否改变由金融办管理金融国资这种行政色彩浓厚的做法。正如著名经济学家许小年所说，国际金融中心要的不是GDP，不是你的港口、机场，不是你的电脑系统有多发达，不是你的办公大楼有多少。打造国际金融中心要提高软实力，首先要理顺金融国资管理体制。

金融国资委：再留悬念
由于长期的出资人代表缺位以及各方对金融国资控制权的激烈争夺，金融国资管理体制非常混乱，面临的问题比非金融国有资产还严重。因此，各方都希望国家尽快明确金融国资的出资人，但对于谁适合担任金融国资的出资人，各方分歧很大，财政部认为由自己担任出资人既符合现实情况，也符合国际惯例，中央汇金认为自己担当出资人最能体现市场化原则；而国资委认为自己担任出资人符合“产融结合”的发展趋势。
为此，相关各方为了争夺金融国资的出资人地位，围绕设计我国的“金融国资委”，展开了激烈的争论。
财政部曾经抛出三种不同的方案：
第一种方案是，在财政部金融司的基础上，将其发展成为我国金融国资的出资人，这种方案改革成本最小；
第二种方案是，由财政部主导成立金融国资委，将中央汇金也纳入其中；
第三种方案是，在承认中央汇金现有独立地位的条件下，设立一个“小金融国资委”，只将财政部下属的金融企业纳入其中。
中央银行认为没有必要成立一个统一的金融国资委，这在国外也有先例，比如，新加坡的国有资产和外汇储备就是分别由淡马锡、新加坡政府投资公司（GIC）管理。央行建议将中央汇金升格，直接归国务院管理，把中央汇金办成金融控股公司，经营国有金融资产，国务院、财政部及相关部门可以通过委派董事的形式参与中央汇金的公司治理，实现对金融国资的市场化运作。
国资委认为，金融资本与产业资本的关系复杂，是不能截然分开的，金融与产业交叉持股是一个大的趋势，这种趋势在国内也已经出现，许多央企参股和控股了银行、证券、保险等众多金融机构，因此完全可以成立一个统一的“大国资委”，将金融国资与非金融国资都纳入其中，而不能是成立多个国资委。事实上，在各级地方政府，国资委已经被授权管理金融国资。
就在各方争议不休的时候，期待已久的《国资法》终于出台了，然而，令人遗憾的是，该法仍然没有给出明确的答案。关于金融国有资产的出资人，《国资法》规定：
国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
这里所说的“国家出资企业”，当然包括国家出资的金融企业；“其他部门、机构”是指除国资委以外的其他部门和机构，例如财政部和中央汇金。可见，《国资法》把“皮球”踢给了政府，而目前，国务院并没有对财政部或中央汇金担任金融国资出资人代表有正式、明确的授权。
同时，《国资法》在附则中还规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”这种带有“承认现实”、“维护现状”性质的表述，表明《国资法》在金融国资出资人方面再留悬念，从而导致金融国资争夺战愈演愈烈。应当指出，目前金融国资分割混战的局面，不利于金融国资的保值增值，也不利于金融稳定与金融安全，尽早确定金融国资的出资人代表，是当前重要的任务。
财政部是履行公共管理职能的行政机关，最主要的任务是管理公共财政预算。而作为出资人，则必然要求财政部按照市场化的原则运营金融国资，实现金融资本的投资收益最大化。显然，上述双重目标会相互冲突。最新出台的《国资法》第6条确定了“社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开”原则，从这个意义上说，由财政部担任金融国资出资人代表，显然是违反《国资法》基本原则的，因此，财政部先天不适合担任金融国资的出资人代表。
世界各国虽然有财政部担任金融国资出资人的国际惯例，但主要原因还是那些国家的国有资产比例极小，它们没有必要设立国资委，更没有必要分设金融国资委。
相比较而言，中央汇金是按照《公司法》注册的企业法人，从法律主体上最适合担任出资人，近年来中央汇金采取了派出董事、收取红利等市场化原则行使出人职责，操作手段更接近“金融淡马锡”，从这个意义上看，由中央汇金担任金融国资的出资人比财政部更合适。但中央汇金也有先天不足，因为它当初是中央银行利用外汇储备资产设立的，一方面，利用外汇储备资产注资金融企业的合法性遭到了社会质疑，另一方面，“央行血缘”导致了中央银行间接代行了金融企业的出资人的职责。为解决这两个逻辑矛盾，中央汇金后来被财政部花钱从央行“买走”，名义上成为其下属公司，但是这时候，让中央汇金去争夺自己“老板” 财政部手里的金融国资，显得很不现实。
由于我国金融资产规模异常庞大，国资委目前管理129家中央企业已显得力不从心，建立统一的“大国资委”更是不切实际的幻想。金融企业具有较强的特殊性与外部性，国有金融机构除了正常经营外，还要履行一部分金融风险控制、维护金融稳定与金融安全等一系列职责，这是一般企业出资人不需要考虑的问题。如果国资委同时作为金融国资的出资人，国有金融机构和国有企业将分别成为国资委的“左口袋”与“右口袋”，国资委可能会利用出资人的地位，强行要求金融机构向企业提供金融支持，容易造成金融机构大面积的坏账，最终危害金融安全。因此，将金融国资与非金融国资分开管理既是现实需要，也是各方的共识。
综上，财政部、中央汇金与国资委都不适合担任金融国资的出资人。其实，与非金融国资一样，金融国资最根本的问题是真正的所有者缺位，而不是由谁来担任出资人代表的问题。最有效的方案是建立人民信托基金，将金融国资作为一只子基金，由金融专业人士负责该子基金的日常管理和投资决策，重大事项由全体受益人大会决定，也就是强化所有者的权利，弱化出资人代表的权利，才能真正实现政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，相关部门的金融国资争夺战才会得到平息，详细方案见本书第7章相关内容。

另外这种方式不见得排斥竞争，也不见得会加强管制
因为可以限定非竞争领域，可为消费解扣
理论上可以做成分层基金，一般合伙和有限合伙PE之结合

谢谢freelight兄，基本赞同
中国经济学家的文章，好在比较熟悉国情
郎确实有些偏激，本书与郎的思路不尽相同，虽总体偏左，但有通盘考虑，值得一读
本书特点在于着力解决委托人虚化问题，所谈更多的是民有化而非私有化
当然，政治、经济的现实中是否可行，则是另一回事
从法理上来说，全盘或高度私有化很难回避违宪问题
体量和法理，是中西之前提区别
我们的改革在市场化之外，按道理讲需要考虑确权
当然，很多时候，现实中如何走，并非没有其他可选方案，也并非按照这些分析来定

第二章 谁动了我的金融国资：分割混战中
上海想追上香港成为国际金融中心，是一个美好的梦想。但是，这个美好梦想的实现，首先要改革法律体系，要改革监管体系。OK，要改革所有不适于国际金融操作的这些规章制度等，也就是要提高上海的软实力。造就金融中心的，不是硬件，是软件。---许小年

地方政府之间的出资人争夺战

按照“统一所有、分级代表”的原则，地方政府可以担任国有资产的“出资人代表”。然而，并不是所有级别的地方政府都有资格担任“出资人代表”。我国实行五级分层政权体制，除了中央政府以外，还有省级、市级、县级与乡镇级共四级地方人民政府。按照国务院2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）规定，只有省级与市级地方政府可以作为地方国有企业的出资人代表，而县级及以下地方政府没有资格充当出资人，县级政府不设国资委，也就是说，县级及以下的政府不再负责国有企业的投资与管理，它们的主要职责是搞好投资环境建设。此外，该《条例》还规定：

上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。

《条例》实际上是对各级地方政府之间的权利与利益进行了重新分配，在一定程度上加剧了它们对国有资产控制权的争夺，这主要体现在两个方面：一方面，由于历史原因，各地县级政府投资设立了不少国有企业，并一直切实享受着出资人的权益，而《条例》却要“剥夺”它们出资人代表的权利，因此，它们必然要“维权”到最后一刻；另一方面，如果按照“分级代表”的精神，各级地方政府是平等的，从地方政府的隶属关系上来说，下级政府不是由上级政府产生并对其负责，而是由同级的人大产生对并人大负责。但实践中，上级政府却往往在“指导与监督”的名义下，利用行政权力“平调”下级政府的国有资产，而下级政府又不愿意拱手相让。这样，下级政府的“国资保卫战”不断上演。近年来，发生在甘肃省的华亭煤矿股权争夺战是个典型案例。

据媒体披露，华亭煤矿由甘肃省华亭县政府出资兴建，是当地的龙头企业，创造的经济效益占县财政收入的60%。2002 年4月，在上级政府的主导下，华亭煤矿与其他两家国有煤炭企业进行重组，成立了甘肃省华亭煤业集团，煤业集团再把其中的优良资产分离出来筹建华煤股份公司，并谋求上市融资。在筹建的华煤股份的优质资产中，原华亭煤矿的资产占绝大部分。

但在筹建华煤股份的过程中，注册为省属独资企业的煤业集团与县属的华亭煤矿发生了严重分歧，双方均认为自己才是华煤股份的第一大股东。由此而发生了一系列的股权争夺战，步步升级，直至华煤股份的上市辅导期被中止，甚至传出将要注销华煤股份的说法。

华煤股份的股权之争，实际上是省、县两级的国有资产控制权之争。

理论上，华亭煤矿是县属独资企业，是独立的法人，县政府是华亭煤矿的出资人；而华亭煤矿应该是煤业集团的最大股东（或称“出资人”），而煤业集团是华煤股份的大股东。应该说，虽然在组建后两家企业的过程中，其他企业也参与了重组，投资环节很多，但产权结构依旧是比较清晰的，即形成“华亭县政府华亭煤矿煤业集团华煤股份”层层控股关系，华亭县政府应该是华煤股份的主要控制人，按照资产价值的比例，是最大的出资人。

然而，虽然华亭煤矿原来隶属华亭县政府，但根据《条例》，县级政府不再具有国有企业的出资人代表资格，因此更谈不上第一大股东了，因此，省经贸委认为自己才有资格代表省级政府，成为华煤股份的第一大股东。

华亭的问题是历史遗留问题，在我国许多地方都存在。如果按照《条例》，县属国有企业今后都由地市一级国资委担任出资人代表，对县级政府来说，是很不公平的，也是很难接受的。

为解决这些历史遗留问题，可以采取“新老划断”的政策，即明确今后县级政府不得再投资兴办新的国有企业，对于已经投资的企业，可以采取折中的办法：即明确这些企业名义上归地市级政府所有，但出资人的权益，实际上仍由县级政府享有。目前，县级政府虽然没有设立国资委，但一般都设有国有资产经营公司，负责对辖内国有企业的经营管理。因此，可以考虑将县属国有企业的出资人代表由地市级国资委担任，地市国资委再委托县级国资经营公司来负责经营管理自己的县属企业，这些企业产生的经营收益以“托管费”的形式，由地市政府返还给县级政府，这样，地市政府只当名义上的出资人，县属国有企业的收益权、管理权及处置权仍在县级政府。

从长远来说，应该改变“分级代表”的体制，设立人民信托基金作为国有资产的唯一代表人，从而结束各级政府为争夺国有资产而混战的局面，具体方案可参见第7章。

所有者缺位之争(1)

长期以来，我国的国有企业没有具体的所有者和出资人，全民所有，名义上人人都有，实际却人人都没有，很多部门和单位都在管理它，但谁也不对它真正负责，国有资产似乎没有“主人”，成了“无主”财产，成了“唐僧肉”。随着国企改革的深入，2003年，中央和地方政府都设立了国资委，专门代表政府履行出资人职责，在工商、税务等企业登记资料上，各级国资委都是明确的出资人或股东，国有企业从此都有了自己的“老板”，从法律形式上解决了所有者缺位的问题。

但是，法律上“安”一个出资人，并不意味着国有企业就真的解决了所有者缺位问题，因为被“安”上去的人，毕竟不是真正的所有者，而只是个“代理人”。北京大学经济研究中心教授周其仁认为：

中国的国有企业，名义上有无数的机构或者个人，他们似乎是国有资产的所有者，但仔细推敲都是代理人，而不是承担财产责任的最后委托人。

委托代理链条过长、所有者虚化导致的内部人控制现象，以及由此带来的代理成本高、道德风险大等问题，在国有企业广泛存在。

然而，早在200 年“郎顾之争”的时候，香港经济学家郎咸平就认为，中国根本不存在所谓“所有者缺位”的问题，中国国有企业当然都有所有者，而这个所有者就是国家。他认为，所有者不重要，不管所有者是谁，只要经理团队好好工作，就能把企业经营好。

国资委主任李荣融也曾表示：

在市场经济条件下，企业搞好搞坏，跟所有制没有直接关系，不同的所有制里都有好的企业，也都有差的企业，关键看是否按经济规律和企业发展规律办事。

郎咸平的观点似乎有点道理。在现代市场经济条件下，大多数大型企业的委托代理关系必然是很长很复杂的，即使在非国有企业也是如此。比如中国的上市公司万科，其股权相当分散，第一大股东华润的持股比例只有16%，其他股份也被掌握在公众性投资机构如南方基金手里，而南方基金与实际投资人也存在复杂的委托代理关系，因此没有一个股东能够完全控制万科董事长王石的行为，加上万科的流通股比例达到了86%，王石及其经营班子甚至不知道自己究竟在为谁打工，但是由于万科较早建立了职业经理人制度，不管股东是谁，大家都恪守职业道德，因此，万科能够持续发展，成为中国一流的房地产上市公司。这似乎证明企业的所有者是谁并不重要。

但是，应该看到，经理团队会不会好好工作，主要取决于他们最终的“老板”，也就是说，在委托代理关系中，起决定作用的是委托人，而不是代理人。委托代理链条不管有多复杂，它是否能有效运行，取决于它的最后环节，即委托人是不是强有力的。最终的委托人如果对企业经营效果不满意，对代理人不信任，他就可以改变委托方式，加强对代理人的控制，甚至重新挑选代理人，直到产生满意效果为止。因此，有效的委托代理链条具有“收敛机制”。由于委托人这种威慑力的存在，各级代理人只能好好工作，否则迟早会被“炒鱿鱼”。

那么，什么样的委托人才是强有力的，才能使委托代理关系有效运行呢？经济法专家刘大洪指出：

西方的公司治理结构中，无论是家族集团还是机构投资者，其最终的“委托人”（即所有者）都是清楚的自然人。

从这个意义上看，万科虽然股东分散，但在关键时刻那些“自然人”仍可能会通过股东表决形成整体意志，制约和改变王石及其经营团队的行为，因此王石只能老老实实工作。

我国国有企业的股东是“国家”，并不是自然人，因此从理论上讲很难有效率。对此，郎咸平并不认同。他认为国家持股并非中国特有，在欧洲和亚洲也非常普遍，它们的国有企业同样经营得很好。正如郎咸平所说，新加坡政府全资所有的淡马锡公司就取得了骄人的业绩。香港经济学家张五常甚至认为，中国的各级地方政府，已经成为最具优势的“公司”，由于中国地方政府之间的竞争所造就的经济发展优势，已经使得中国具有本质上这一自由竞争的制度，而且，正是由于地方政府可能调动的资源广度和调动手段的深度都非公司法人所能及，中国在过去改革开放中取得了让全世界惊叹的成就。

应该看到，国外某些国有企业能够经营好，并不意味着中国的国有企业同样能够经营好，因为它们各自的最后委托人发挥的作用是不一样的。在欧洲与亚洲，国有企业真正运行得好的国家都具有较好的民主基础与法治水平，全国选民作为最后的委托人，能通过大选来更换代理人，所以它们的最后委托人仍然是自然人，而不是政府。而中国的国情完全不同。由于全体人民与国有资产之间的关系被虚化，委托人永远无法站出来采取任何强硬的措施来约束和纠正代理人的行为，国有企业经营者主要由政府任命，委托人对他们不具有任何威慑力。

各级政府作为“公司”自由竞争的观点显得更加离谱。政府之间竞争的手段是行政权力，竞争的动力是代理人的政治前途以及自身利益最大化，竞争的结果是拥有资源垄断和政府特许权的企业挤压中小企业，这些因素与健康的市场经济都是格格不入的。