中国粮食安全与世界粮食问题跟踪

粮价低迷使农民转向收入更高的经济作物，我国粮食播种面积有下降趋势，这又进一步限制了粮食供给。从1978 年开始，粮食增产一直与播种面积减少伴随始终。换言之，我们仅仅依靠提高单产解决了十三亿人的吃饭问题！
　　
　　随着城市化进程的推进，城镇周边的耕地逐步被占用的趋势难以逆转。耕地面积逐年减少的同时，还有耕地质量下降的隐忧。被占用的耕地大多靠近城镇，灌溉设施发达；新开垦的耕地大多偏远、交通不便利，灌溉设施也不很发达。从长期来看，耕地面积减少、耕地质量下降必将对农产品供应、价格产生深远影响。
　　
　　基于以下三点，我们认为我国粮食价格处于长期上升趋势中：
　　1、 粮价涨幅落后CPI 已达10 年以上，粮价与其他商品价格比例失调，没有体现
　　土地资源的稀缺性，有补涨需求。
　　
　　2、 人口增长、消费升级拉动粮食消费，耕地面积减少、质量下降则限制粮食供应，长期的供求关系决定长期的价格上升趋势。
　　
　　3、 粮价上涨具有政治合理性。对农民而言，粮价上涨的增收效果最为明显；对政府而言，粮价上涨的效果胜过其他补贴政策，可谓事半功倍。
　　
　　-----<国泰君安-农林牧渔行业：农产品涨价谁收益？>

谷物是农产品国际贸易的主要品种，其中玉米又占有很重要的地位。2001 年，原油价格开始了漫长的上升之路，2003 年全球经济景气复苏则加速了油价上涨。高油价时代，替代能源的故事变得人见人爱，玉米由于是生产燃料乙醇的主要原料，也搭上“顺风车”成了明星。
　　伴随生物能源的发展，玉米价格自05 年开始飙升，目前已经达到近30 年的高点。美国是最大的玉米出口国，约20%的玉米用于出口。在全球玉米贸易中占有举足轻重的地位，2006/07 种植年度美国玉米出口占全球贸易量近70%的份额。
　　
　　布什政府2005 年推出了《生物能源计划》，计划在未来10 年内将美国汽油用量减少20%，同时提高乙醇和其他替代性燃料的用量。该计划称，美国2017 年乙醇和其他替代性燃料的用量将达到350 亿加仑，是2006 年燃料乙醇产量的7 倍。如果
　　全部用玉米来生产，需要目前全美玉米产量的1.5 倍；相应的，需要增加4000 万英亩的玉米种植，是目前水平的44%。
　　
　　这一计划如果得以实施，将消耗大量的玉米。美国农业部（USDA）对未来用于燃料乙醇生产的玉米量预测值逐年提高，07 年最新预测值与05 年相比接近翻番。USDA 预测美国玉米出口将持续下降2-3 年，从2006/07 年度的5590 万吨下降到2009/10 年度的4700 万吨。减少的890 万吨出口，占目前全球玉米贸易量的11%。之后，玉米出口量将逐步回升，要恢复到目前的出口量，则要等到2015/16 年度。接下来的问题是：在美国玉米出口下降的时候，谁能够填补这个缺口？很不幸，答案是否定的。
　　
　　玉米价格的火爆，导致2007 年美国玉米播种面积创下历史新高。增加的种植面积中，部分来自原先种植大豆的耕地，部分是享受联邦补贴、仍处于休耕期的耕地。玉米价格的急涨、播种面积的增加，实际上挤占了其他作物的耕地。大豆、小麦等其他农作物价格的上涨也就显得不可避免了。目前，美国玉米、小麦、大豆的库存消费比都处于长期低点，全球谷物库存处于30 年来的最低水平。在高油价的背景下，玉米价格上涨只是全球性农产品、粮食价格上涨的一个缩影。这对于粮食进口国，尤其是那些依赖粮食进口解决国内饥荒的低收入国家而言，是非常糟糕的消息。布什的《生物能源计划》也因此被指责为“汽车轮子碾碎穷人饭碗”。
　　
　　-----<国泰君安 -农林牧渔行业：农产品涨价谁收益？>

粮食安全问题不能盲目乐观
　　
　　记者：由于农业很大程度上靠天吃饭，很多人都关心，气候变化会不会对我国的农业产生负面影响？
　　
　　林而达：确实，气候变化将使农业生产的不稳定性增加，产量波动幅度增大。专家们都比较认同的是，如果不采取任何措施，到2030年，中国种植业生产能力在总体上可能会下降5%至10%；到21世纪后半期，中国主要农作物，如小麦、水稻和玉米的产量最多可下降37%。气候变化将严重影响我国长期的粮食安全。
　　
　　而且，由于气候变暖会使农业需水量加大，而供水的地方差异也会加大。为适应生产条件的变化，农业成本和投资需求将大幅度增加。
　　
　　记者：但现在许多专家都倾向于认为，中国粮食安全不会出问题。
　　
　　林而达：对粮食安全这个问题，我觉得很多人都过于乐观。据有关部门预估，我国人口将在2030年前后达到顶峰，大约15亿。为了满足新增两亿人口的需求，将要多生产1亿吨粮食。如果盲目乐观，不采取措施，届时粮食总产量将减少5%~10%，也就是说，为了适应气候变化，还要多生产3000万吨~5000万吨粮食才行，这是个很大的数字，所以粮食安全问题我们必须时刻高度重视。
　　
　　(林而达------农业气象专家、中国农科院农业环境与持续发展研究所研究员)

四、消除粮食安全隐患的措施
　　针对以上的我国粮食安全问题的隐患，这里也有必要提出相应的措施。
　　（一） 增加粮食储备量，提高政府的宏观调控力
　　1．必须加强国有企业管理，发挥粮食流通主渠道作用，增加国库粮食储备补贴的财政预算，使国有企业粮食储备安全线至少能达到两个月的全国粮食需求量的最低标准（ 该需求量为7500万吨），这样才能切实地保障粮食安全，保证国有粮食企业粮食储备在全社会粮食储备中的主体地位。这也是整个粮食安全工作的关键。
　　2．粮食安全基本的要求就是保证在任何情况下人人有饭吃。为此，国家创立了储备粮体系。但从我国人口众多这一基本国情考虑，光靠国家储备还是不够的，还要建立社会储备。社会储备包括生产者余粮储备和经营者的经营储备。在国家尚未将此纳入外围储备网络的情况下，生产者和经营者自发性储备并不是出于社会责任，而是自身利益的需要，他不会考虑什么粮食安全问题。如果将他们纳入国家外围储备，给予一定的补偿，并承担具有约束性的储备义务，可能是一个双赢的结果，对粮食安全将多加一道保险。具体设想是：在产区，成立粮食生产协会，由协会建立农村余粮储备。在销区，有条件地选择一批经营企业，由他们来建立企业粮食储备，由粮食监督部门定期检查，国家给予一定的库存补偿金，并在税收方面给予优惠。
　　3．随着粮食流通体制改革的深入，粮食经营企业的规范管理和保证流通渠道的通畅是社会粮食有序流通的大趋势。因此，全社会粮食的管理工作应当由粮食主管部门根据《粮食流通管理条例》等法律、法规进行。
　　（二） 制定惠农政策，调动农民种粮积极性
　　近年来，三农问题越来越受到重视，政府实施了大量惠农政策，包括农业税的减免，对粮食的增产起到了一定效果。但尽管连续两年实现粮食增产，与１９９８年粮食产量５０００多亿公斤的峰值相比，差距仍有不少。而且由于生产成本提高等因素，即使在粮食增产的情况下，粮食利润依然很低，农民增收依然困难，农民种粮积极性依然不高。
　　政府不断尝试粮食流通体制的改革，但是每次改革的主要动机都是要减少政府财政负担，在政策理念上，对财政负担与农民收入关系的理解存在着一定的偏差，没有充分认识到政府对粮食生产者的财政支持乃是正当的支出，故不能形成粮食生产稳定增长的机制。
　　所以政府应当加大对农业的投入，增加农发行、农村信用社对农业产业的资金扶持。发展定单农业，从市场层面再加大惠农政策力度，将粮食增产和农民增收紧密结合起来。另外，在加入WTO的新形势下，还应调整农业保护政策，给予农业以符合国际多边协议的有效保护。
　　（三）大力发展农业科技，提高粮食生产效益
　　科学技术是第一生产力。
　　要提高粮食单产量和质量就必须坚持科技兴农战略，改变粗放型的增长模式，增加农业科研投入，实现以科技为基础的增长。
　　由于大部分农业科研成果都具有公共物品的属性，因而想通过农业科研成果的商品化，利用市场实现科研成果的价值回归，进而筹措农业科研活动再投资的途径是行不通的。这就决定了农业科研机构应建立以政府为主的多渠道、多层次的拨款制度，使得农业科研投资在面临各种投资需求竞争日趋激烈的情况，率先得到保证。在投资规模上，应将目前我国农业科研经费占农业总产值的不足0.1%提高到发展中国家 0.26%这个现有平均水平，甚至更高。只要农业科研投资得到保障，粮食增产、品质改善和其它多样化需求的满足就有了基础，特别是生物技术的发展将会为粮食问题的解决带来广阔的前景。同时还应消除应用已知技术的障碍。当前要务是重建和再造一个富有成效的农业推广体系。事实上，我国仅靠推广现有的成熟、配套技术，提高其覆盖面，就可使粮食产量获得大幅度增长。比如推广杂交水稻、良种小麦、优良杂交玉米组合等良种技术；推广科学配方施肥技术，实行平衡施肥，提高化肥的有效利用率；推广节水灌溉技术，克服北方气候干旱的不利影响；推广精垦播种、地膜覆盖、病虫草鼠害综合防治技术等等。经测算其中的增产潜力，相当于现有单产水平的1.5-3.5倍。
　　（四）切实保护耕地，稳定粮食产量
　　针对耕地面积逐年递减的严峻情势，政府应该建立健全耕地保护立法，做好城镇建设规划，严格控制非农用地对耕地的侵占。
　　储粮于仓莫如藏粮于地。在节流的同时，还应增加耕地来源，努力勘察和适当开发尚未利用的土地资源；加快农田水利建设，完善灌溉设施，增强抗旱能力；合理耕作，减少桔杆燃料使用量，使之还肥，保持土壤肥力；改善生态环境，防止水土流失、荒漠化盐碱化；坚持耕地的可持续发展，保护和培育粮食生产潜力，以期当未来阶段需要更多的粮食时，用于其他用途的土地也可以还原为粮田重新进行粮食生产。
　　（五）掌握市场供求信息，为政府提供决策依据
　　只有准确及时地掌握市场供求信息，政府才能实现对粮油供需平衡情况的有效监控，以便于对市场形势进行预测，并针对突发事件提出应急措施。
　　所以应当完善和拓展信息渠道，坚持做好社会粮食供需平衡调查工作。一是落实专项工作经费，确定固定粮情调查点，使样本户能对粮食收支平衡及时进行登记，从而提高调查资料的可靠性和准确性，确保调查工作的顺利进行。二是要按照调查工作要求，做好调查人员和被调查人员的培训工作，以满足调查工作的需要。
　　（六）建立粮食预警机制，保证市场需求
　　在掌握市场供求信息的同时，应加强粮食监控机制，确定具体的警戒线：
　　1．粮食市场价格。粮食价格超过粮食部门或物价部门的规定限价为警戒线。
　　2．粮食销售量。粮食销售量急剧上涨，通常连续三天日销售量超过正常50%为异常，超过100%为警戒线。
　　3．商品粮库存。商品粮库存不足非农业人口一个月口粮为警戒线。
　　4．粮食市场购销秩序异常波动，抢购三天为警戒线。
　　并根据《粮食流通管理条例》有关规定，按照突发公共事件应急管理要求，制定好切实可行的应急预案，拟清步骤，落实责任，确保接到重特大突发事件粮油供应任务时，能及时快速地收集和报送信息，并采取积极有效措施，保证军需民用、平稳过度危机，维护经济秩序和社会稳定。

　五、结语
　　民以食为天。农业是国民经济的基础，而粮食产业是基础中的基础。只有首先保障了粮食生产，才能实现农业的良性循环，才能成为所有非农产业的坚强后盾，才能为整个国民经济的飞速发展提供无限的后劲。
　　加入WTO后，特别是２００３年９月以来我国粮油价格出现了恢复性上涨，粮食安全问题日益成为人们关注的焦点，对粮食安全及其存在的问题进行研究，具有重要的理论与实践意义。
　　不可否认，本文对粮食安全工作的研究还存在很多不足之处，很多问题和解决方案无法保证全面与绝对客观。我国尚处在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，缺乏许多市场建设经验，包括粮食工作的经验，只有在 “探索—总结—完善” 循环式中不断实践，才能摸索出一条适合中国自己的强国富民之路。

一、绪论
　　（一）粮食安全内涵
　　什么叫“粮食安全”，至今尚无一个统一的概念，人们往往因为所处的时代不同、国家不同、经济发展水平不同，以及看问题的角度不同而给予粮食安全不同的内涵。国内外理论界关于“粮食安全”的概念主要有三种，但应用最广泛的是联合国粮农组织（以下称FAO）于1974年在世界粮食大会上提出的关于粮食安全的概念，粮食安全从根本上指的是人类目前的一种基本生活权利，即“保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品。”20多年以来，这个概念一直处于演变之中，但其最基本的内容仍然没变。
　　1983年4月，FAO又对粮食安全的概念进行了修改，提出粮食安全的目标为“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。这一新概念包括三项具体要求：
　　1．确保生产足够多的粮食；
　　2．最大限度地稳定粮食供应；
　　3．确保所有需要粮食的人们都能获得粮食。
　　这个新概念与以往旧概念的主要区别在于，新概念提出了既买得到又买得起，也就是说既要发展生产，提高粮食供给能力；又要增加收入，提高购买力。目前，FAO的概念已为联合国、世界银行等国际机构以及一些国家的政府和研究机构所普遍采用。
　　（二）粮食安全内容的具体分析
　　1、粮食安全从本质上讲，指一个国家抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力 。这种不测事件，可能来自于市场波动；可能来自于生产环节，也可能来自于流通环节；可能来自于国内，也可能来自国外。中国是粮食自给率很高的国家，因此，上述可能性中以国内的生产和市场的波动为主。因此，粮食的安全储备应以烫平国内的生产和市场波动为目标。
　　2、粮食安全又反应了一个国家粮食生产及消费的能力和水平。80年代以来，我国粮食安全状况有根本性的改善，目前已稳定的跨越了温饱阶段，中国粮食安全水平已处于发展中国家的前列，某些指标甚至达到了发达国家的水平。也就是说，中国的粮食生产已不再是仅仅满足人们的口粮需求，而是使人们吃的更好。而一个国家人们的口粮需求得到了满足，也就达到了基本的粮食安全的水平。
　　3、粮食安全又反应了一个国家经济发展水平和对外贸易的增长及对外贸易关系的好坏。因为，进口粮食不仅需要一定的外汇支付能力，还要有良好的贸易伙伴关系，才能保证粮食供给，又具备经济实力的支持。因此，在保证粮食安全产量之后，进口量的规模还要由外汇支付能力进一步决定，而进口的风险则在于与各个粮食贸易伙伴国的关系。此外，进口量的增加可能会导致世界粮食市场价格的上涨，从而使得进口的效益减少。
　　（三）口粮需求
　　口粮指的是人们直接消费的那一部分粮食，是人类赖以生存的最基本保证，尤其是对于我国而言，人口占世界的22%，如果连口粮都要依赖进口，不但人民的生活受到威胁，而且，世界粮食市场也不可能生产出那么多的粮食供我国进口，因此，必须依靠自己解决口粮问题，这是粮食安全最基本的条件。
　　用城市人口乘以城市人均口粮消费量加上农村人口乘以农村人均口粮消费量就可以得到未来一段时期内总的口粮消费量，从而也就知道了粮食安全所必须保证的最低的粮食产量。
　　（四）粮食安全储备
　　从本质上讲，粮食储备说的是一个“最低粮食库存”的概念，据ＦＡＯ定义，指在新的作物年度开始时，可以从上一年度收获的作物中得到的粮食储备量，也称“结转储备”或“缓冲储备”。粮食储备包括周转储备和后备储备两部分，周转储备主要是为了克服粮食生产的季节性和地域性与粮食消费的连续性之间的矛盾。后备储备通常是用来补救因作物歉收造成意外的供应不足，或者是用来平衡社会所无法承受的粮食市场价格的波动，有时也叫专项储备。
　　粮食储备在不同的国家和地区有不同的目标，概括起来有三个：一是粮食安全，二是稳定收入和价格，三是经济效益。实现粮食安全目标需要付出代价，这是不言而喻的。无论是增加产量还是增加储备，无论是扩大进口还是改进分配，都不能不付出相当的代价。粮食储备太少，达不到预定的安全目标，太多必然增加财政负担。因此，粮食储备应该有一个合理的界限，用最少的储备达到最高的粮食安全水平。