「改革创新」孟晓苏：中国启动新一轮“房改”，加大保障房供应正当时
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2024-01-16 02:50长安街读书会
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孟晓苏：中国启动新一轮“房改”，加大保障房供应正当时
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加大保障房供应，是“住房双轨制”的重要内容
保障房是我国住房制度改革时确定的“住房双轨制”重要内容。27年前，我主导的房改课题组把保障房建设写入房改方案，作为我国住房供应体系的重要部分。这并不是拍脑袋发明的，而是借鉴了发达国家和地区的经验。
我们首先研究了英国的经验。英国在二战结束后建设了1000万套房屋，其中有50%即500万套是为低收入家庭建设的保障房。英国可是老牌资本主义国家，在二战的一百多年前，恩格斯写出了《英国工人阶级状况》，揭露英国工人的居住条件极其困难、极其不人道。恩格斯并不是建议让国家建保障房，而是要工人阶级联合起来推翻资本主义制度。后来就是这个英国，在国际社会主义思潮推动下逐渐改变，二战期间城镇被德国飞机炸成废墟，二战后大力建设居民住房。战后英国人口是4000万，4000万人口的英国建了1000万套房屋，让多数家庭住上新房，其中50%是为低收入家庭提供的保障房。
随后，英国人在60年代把这套制度复制到香港，实行“居者有其屋”计划。香港建设的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夹屋”等，目标是覆盖50%的居民家庭。但是香港的保障房面积都很小，仅仅40-60平方米。因为香港土地资源有限，到了160平方米就被称为“豪宅”了。保障房只能解决基本保障，要住大房子就可以去买商品房。新加坡则是把“组屋计划”发展到能覆盖87%的居民家庭，组屋大的有四室一厅140平方米。
研究这些国家与地区的经验，对制定我国住房制度很有意义。资本主义国家尚且可以这样做，从被恩格斯揭露的不顾工人死活的罪恶制度，到用提供保障房来化解社会矛盾，成功为资本主义续命。我国经济学泰斗厉以宁先生的“三次分配”理论和“共同富裕”理论指出，在第一次分配领域，试图在工资分配上拉平或者在股权比例上拉平，都是不可能实现的，那样就没有发展动力了。但连资本主义国家，全社会的人都能接受这样一种设计，就是要给低收入群体提供基本住房保障，保证他们的基本居住条件，而这种保障房政策是中高收入人群不能享受的。这是人类文明的进步，也是这些国家和地区保持制度稳定的基础。
我们是社会主义国家，执政党的根本宗旨就是为了人民。我们更应该解决好中低收入群体的住房问题。所以我们房改课题组就做出这样的设计：“市场供应商品房、政府提供廉租房”，而且提出保障房要覆盖到我国50%的城镇家庭。
那么，为何要加大保障房建设和供给？答案是：这是世界各国都认可的理念和都在做的事情，更是我们社会主义国家应大力推进的一件大事。
“瘸子打围——坐着喊”：保障房建设缺少落实
我国在25年前启动城镇住房制度改革，当年房改方案在设计时就提出，在推动住房商品化的同时，政府要继续进行保障房建设，形成住房供应体系上的“双轨制”。
近年中央多次提出“完善住房市场体系与住房保障体系”的要求，原因就是多年保障房供给严重不足，已成为我国房地产发展上明显的短板。低收入群体和“新市民”、年轻人“新家庭”本来都应当享受保障房，但是因保障房建设实施不利，让低收入群体不得不面对价格高企的商品房市场。
在保障房建设中出现的问题之一就是缺乏认识，忽视建设。在房改初期的2000年到2007年，全国保障房开发投资明显太少，只占房屋投资比例的3-5%。在我们房改课题组人员再三指出问题后，主管部门拿出的是两个糊涂办法，一个是“小户型政策”，要求把所有商品房户型面积都切小，被称为“70/90”，就是70%的商品房要在90平方米以下，他们以为把鲍鱼切小低收入群体就吃得起，不知道他们要吃的不是鲍鱼龙虾，而是
猪肉炖白菜、大葱炒鸡蛋，他们需要的是保障房。另一个就是“降房价”，试图用行政手段把商品房价格降低，却又不减少地价，还通过严格实行“招拍挂”提高地价，让商品房价格越来越高。即使能降下来一些，它们也不是保障房而是商品房。
从2011年我国开始推动棚户区改造，提供了3000万套保障房，缓解了保障房供需矛盾。党的十八大以来，中央对保障房建设的高度重视。2017年国务院提出“两个为主”：“以市场为主满足多层次需求、以政府为主实现基本保障”；2018年又明确要求“完善两个体系”：“完善住房市场体系与住房保障体系”。虽然中央重视与要求明确，但是主管部门与地方政府工作不到位，十多年我国在保障房建设上始终不足。
保障房建设上的一大问题是层层布置，却缺乏人认真落实，我把这种状态叫做“瘸子打围——坐着喊”。上级政府布置任务给下级政府，省政府就把保障房安排到小县城去了，市政府就把保障房建到远郊区去了，都舍不得拿出城市土地来建保障房，建出的不少房屋成为“无效供给”。
还有“聪明”的地方政府把建设保障房责任转移给开发商，他们用一种叫做“限地价、竞配建”的馊招，在把土地高价拍卖给开发商的时候，要求企业承担一定百分比的保障房。这些做法表明，政府刻意回避自己的保障房建设责任，保障房得不到不含地价的土地，政府公共服务职责被推到开发商头上，而且政府拍卖土地还不少收地价，让开发商去平衡土地成本。这种乌龙做法居然一度当作先进经验到处推广。去年在被我调侃批评一番后，不少地方收回了。其实这些都是下级政府应付上级政府的做法，忘记了政府应当承担的责任。
保障房不怕“适度过量”，国央企要发挥主力军作用
保障房建设在我们所学仿效的各国各地，都是以政府行为为主，由政府给土地、管分配和后续服务，由国有企业负责投资建设。
前面我讲到的英国，二战后建设的保障房占全部新建房屋的半数，就是由16个公营的“建房公团”来建设的。新加坡政府设立了“建屋发展局”，组屋的建设都是由国企来投资施工。香港政府则设有“居屋署”与“公屋署”，两个机构有2000人主要是工程师，就是从事保障房建设的管理团队，对非低收入但是收入不高的“夹心层”家庭，还安排由“房屋协会”建设“夹屋”，就是为“夹心层”解决住房问题的。政府行为还不止于保障房建设，建成后的保障房分配、资格认证、贷款等事宜，都需要政府管理，后续也需要政府实施动态管理，包括租赁房屋和把保障房卖给低收入家庭。
现在我国保障房严重缺位，政府就把管理权过多地用于商品房上，特别好管商品房价格，一会限制涨、一会限制跌，还要求高价商品房低价卖，催生出富人“炒房打新潮”，管出许多笑话。其实商品房不需要政府这么管，政府行为主要是建设与管理保障房。
在保障性住房建设方面，地方政府应该发挥主导作用，国企央企要发挥主力军作用。保障房建设用地不能收土地出让金，只能收取基本税费，这样才能让它的成本低、价格低，地方政府要舍得拿出位置比较好的土地建设保障房；保障房建设需要大量财政资金投入，包括专项债投入，这些事情都要靠政府与国企央企来做；保障房还要控制好售价与租金，不能追求商品房的利润率，与市场化商品房开发是不一样的。保障房在分配与管理上也都是政府行为，不是商品化销售。
国企央企要按照国务院要求退出竞争性房地产领域，全面回归保障房建设。保障房建设有足够大的工作量，投资回款安全可靠，本来就是国企央企发挥作用的领地。发挥房地产央企的公共服务职责，是国家建立这些企业的初心。
通过以上多项成本控制手段，保障房的租售价格就能达到要求。按照销售价格计算，不含地价的产权型保障房应当是商品房价格的三分之一左右。保障房的建设安装成本是不低的，绝不允许偷工减料，因此保障房建设就像商品房建设一样，能够拉动建筑材料生产与施工安装，带动相关产业的发展。现在商品房的投资销售在下滑，就可以用保障房加大投资开发来堵上。
有人问不能把空置商品房变成保障房吗？改造成保障房的最大困难在于，商品房里包含着高地价，保障房价格低的原因是不含多少地价，开发建设机构也不追求利润。拿商品房改为保障房的地价是退不出来的，有些户型面积也不一样。闲置房产可以拿出一部分改造成“平急两用”公共基础设施。商品房去库存的主要办法是盘活楼市，用市场力量消化这些商品房。历史上的存量房屋，多数都被慢慢消化掉了。
根据我多年参与保障房建设的经验，保障房要满足需要，就要“超前规划”与“足量安排”。我曾经说过保障房建设不怕“适度过量”，其实保障房的“足量”与“适度过量”说的是同样意思。原因有三：其一、住房建设本身需要超前，是因为从投资下去到形成有效供给，都需要足够的时间，其中仅是建房周期就要18个月，还要有项目准备的时间，加起来要两三年；其二，考虑到各地保障房建设规模普遍偏小，若不要求按“足量”或“适度过量”部署、而按现期人口数据来紧紧巴巴地建设，建成时往往就落后于人口发展的实际情况；其三、保障房建设规模略大一些，形成一些短期的房屋过剩，相当于让商品可以摆在货架上供人选，才能让低收入居民有选择的空间，才能防止保障性租赁房的租金太高，这些都会有利于低收入群体。实际上保障房建多少也不会被剩下。
我在中房集团工作过十几年，在全国230多个城市开发出1300多个住宅小区，建的主要是保障房，房子都没有剩下过。所以保障房建设需要大规模开发，需要超前开发，需要足量安排，这是我作为资深保障房建设者的有益经验。
保障房适合发行长期国债，实现资金良性循环
保障房建设需要大量资金，投资的钱从哪里来？保障房建设主要是政府职责，当然需要财政出钱。面对现在财政收入减少，不少专家建议发行“特种国债”。我认为保障房建设很适合通过发行长期国债来建设，比如10年或20年国债。在债务存续时间里，保障房肯定可以卖掉回款，还可以偿付国债利息。如果每年由国家财政投资1万亿元，要求地方政府配套出资，再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资，可以达到5万亿元的规模。保障性住房没有土地出让金，只交土地成本与基本税费，因此5万亿元都能用在房屋建设上，可以发挥出10万亿元的作用，很快可以规模化地提供保障房。
保障房可租可售，保障性租赁房的资金循环已经有现成的金融模型，就是通过资本市场发行保障性租赁房
REIT s。我提倡引进资产证券化REITs已历时18年，三年多前我国已经启动基础设施REITs试点，至今已经有29支REITs成功发行并在证券交易所流通，其中就有4支保障性租赁房REITs。REITs通过组织社会资金持有保障房资产，原来的开发持有机构就可以拿回投资资金，还可以投资到新的保障房建设。今后REITs基金还可以通过增发，去收购其它保障性租赁房，使REITs基金覆盖规模不断扩大。
有资格享受保障房的人群应当占我国城镇家庭的50%。我们在25年前推动房改时，就已经解决了不少老职工的房产权问题，他们都属于50%之内保障房享受对象。那时为了向老职工出售公房，国家采取了一系列政策措施。公房出售时，即使按成本价卖老职工也买不起，我们就设计了打两个折扣，“工龄折扣”和“一次性付款折扣”，折后一套房子仅两三万元。这在当时也是不少钱。老职工们掏尽自家储蓄、再跟亲友借钱，就把原租公房给买下了。房改5年后，按照购房价的1%补交了土地出让金，这些房产就可以进入市场流通。
如今25年过去，当年的商品房平均增值了5倍，而房改房以优惠价格购房，出现了百倍甚至几百倍的增值。现在房产价值已占到城镇居民家庭财产的60%，成为人民群众的主要财富构成。房改购房与房产增值使老职工们跟上了致富步伐，走上了共同富裕的道路。
现在有资格享受保障房的人群应当是“一低两新“：低收入家庭、新市民家庭和年轻人新家庭。今后，低收入群体可以利用他们现有的支付能力，以低廉的价格租赁保障房。有购买保障房能力的居民，可以用上自身能力与人们所说的“六个钱包”，再加上银行的贷款支持，按照保障房价格购买房屋产权，实现他们的房屋产权梦。要允许已缴纳房租冲抵房价，相当于享受一次“工龄折扣”。
保障房应规定几年内不能入市交易，房改时规定的是五年不能入市。过了这个时限后，就允许入市交易，允许保障房与商品房并轨。这样随着经济发展与货币运行，这些居民就可以享受商品房价格上涨的红利，像当年老职工们一样，逐步走上共同富裕的道路。
保障房未来可以与商品房并轨的预期，使它具有更大的升值潜力。这些因素可以促进服务对象积极租赁或购买保障房，很容易形成保障房建设资金的良性循环。
希望在住房双轨制的制度下，能够“市场归市场、保障归保障”，尽快把中央要求的“加大保障房建设和供给”落到实处，真正惠及低收入群体。
孟晓苏：长安街读书会主讲人、原国家房改课题组组长
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